Coparticipación: cómo se reparte la torta impositiva en otros países

Coparticipación: cómo se reparte la torta impositiva en otros países

El debate sobre el impuesto al cheque en el Senado puso a la coparticipación argentina bajo la lupa. Mientras que las provincias exigen mayores recursos fiscales, la prórroga de un cambio del modelo tributario sigue incumpliendo los plazos fijados por la Constitución para concretarlo. La experiencia de otras naciones federales en la región y en el mundo. 23 de Abril 2010

Una parte para la Nación. Otra porción, para las provincias. Una más pequeña, para los municipios. Pero como bien dice el refrán, el que parte y reparte ¿se queda con la mejor parte? El dicho popular pareciera afirmarse en la Argentina. Con la aprobación en el Senado de la reforma del impuesto al cheque, las provincias se hicieron eco, una vez más, del reclamo por sus empobrecidas situaciones fiscales. Pasaron más de 20 años y la coparticipación federal de recursos fiscales aún se rige por una legislación que no sólo es transitoria, sino que, según la Constitución, se debería haber cambiado en 1996. “De la masa coparticipable, la ley 23.548 preveía que un 42,34% fuera automáticamente a manos de la Nación, 56,66% a las provincias y 1% a un fondo de Aportes del Tesoro Nacional”, detalla Marcelo Capello, vicepresidente de Ieral-Fundación Mediterránea. Este año, de $353.724 millones que se proyectan en la recaudación de impuestos nacionales y de contribuciones, $ 82.938 millones le corresponden a las provincias.

Sin embargo, Capello subraya que en el reparto de recursos se ha sumado “un actor no previsto en el ideario original del régimen de coparticipación”, más conocido como la Administración Nacional de Seguridad Social (Anses). Hacia este organismo público fluye un 40,5% de los recursos tributarios nacionales, quedando en manos de las provincias tan sólo un 24,6%. Asimismo, el sistema también sufre un problema aún irresoluto de desequilibrio horizontal entre las provincias. Para el vicepresidente de Ieral, “Tierra del Fuego recibió, en 2009, 18 veces más de lo que fue transferido a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, y en las provincias “más rezagadas” se observa un reparto también desigual: “Catamarca recibió el doble de transferencias automáticas por habitante que Tucumán”.

Como los recursos propios no bastan, las provincias obedecen cada vez más a las transferencias que reciben desde la Nación. Y a mayor dependencia, mayor discrecionalidad política en el reparto. “Así se explica que los senadores no vayan a las sesiones o que no voten por presión de sus gobernadores”, dispara Ernesto Rezk, director del Instituto de Economía y Finanzas de la Universidad de Córdoba. Por ello, cree que a la discrecionalidad política se la batalla aplicando criterios objetivos de reparto. “Alemania tiene un sistema de coparticipación muy parecido al nuestro, pero allí depositan en las cuentas de los estados los montos que corresponden. Es un criterio automático y el depósito se hace día a día”, especifica el director de la Asociación Argentina de Economía Política. Además, Rezk propone para la Argentina la aplicación del régimen de equiparación fiscal que caracteriza a Canadá, por el cual el gobierno federal realiza un promedio de lo que debe recaudar per cápita cada estado. “Si, por ejemplo, La Rioja debería recaudar $ 23 per cápita pero sólo llega a $ 18, el Gobierno tiene que compensar para alcanzar la media”, asegura. Y aclara: “El fondo de equiparación se hace con los recursos del gobierno federal, no se los toma a las provincias”.

Los casos de Brasil y México
Uno por su complejidad y otro por su sencillez, dos países federales de América latina se diferencian de la coparticipación aplicada en la Argentina. El gobierno federal brasileño delega potestades a los gobiernos subnacionales: estados y municipios. Los impuestos hacen un recorrido desde el gobierno a estos dos niveles y, a su vez, cada estado también reparte un porcentaje de sus propios gravámenes a sus municipios. Según datos del Rédito Federal, en febrero de este año la recaudación total de impuestos y contribuciones llegó a 53.541 millones de reales, lo que equivale a u$s 29.750 millones.

Pero como la torta impositiva verdeamarela es grande, mejor ir por partes. Una de las tres categorías más importantes de transferencia es el Fondo de Participación de Estados y el Distrito Federal (FPE), que son impuestos que el gobierno otorga a los 26 estados y al distrito del país. El 21,5% de lo que la federación recauda de sus dos principales tributos -impuesto a la renta (IR) e impuestos sobre los productos industrializados (IPI)- se destina al FPE. A través de un sistema de redistribución regional entre los estados más pobres y ricos, el 85% de estos recursos van a las regiones norte, nordeste y centro-oeste, mientras que el porcentaje restante se direcciona al sur y sudeste. Según el consultor Juan Gómez Sabaini, en el país vecino también se establece que “los estados más ricos, como Minas Gerias, vendan a los más pobres del norte a tasas bajas. En cambio, las tasas hacia el sur de un producto que proviene del norte son más altas”.

La segunda categoría de contribuciones parte del gobierno federal hacia los 5560 municipios brasileños, y esto se realiza a través del Fondo de Participación de los Municipios (FPM), al que se destina el 23,5% de los mismos tributos que se derivan al fondo anterior. De ese 23,5%, el 10% corresponde a municipios que son capitales de estados, el 86,4% a los que no son capitales y el restante se otorga a los de mayor población. Por último, el impuesto que genera mayor recaudación en el país es el ICMS, que es de tipo Valor Adicionado y de competencia provincial. En este caso, el 25% de lo que cada estado recauda debe ser transferido a sus respectivos municipios.

Marcos José Mendes, consultor legislativo del Senado de Brasil, opina que el actual sistema de impuestos requiere ciertos cambios que garanticen una distribución más equitativa. “No se deben beneficiar a las municipalidades más pequeñas, sino a las más pobres. A su vez, el dinero tiene que ser enviado a las localidades donde existe una mayor diferencia entre los servicios que la población demanda y la recaudación local”, explica Mendes, y a su vez, enfatiza: “Las periferias de las grandes ciudades brasileñas sufren de una gran necesidad de servicios”. Pero como la Constitución establece los detalles de la distribución, un cambio en las reglas del juego requiere un debate serio en el Senado. Por ello, el consultor legislativo propone que la Constitución debiera fijar sólo “las reglas generales que hacen a la transferencia de impuestos estatales hacia los municipios”, para que luego los estados tengan la libertad de establecer los detalles de la división. “Brasil quiere encarar una reforma tributaria porque posee un mecanismo complejo y vulnerable a la evasión. Pero los estados viven peleándose entre ellos”, completa Gómez Sabaini, quien destaca a la radicación de inversiones como una de las principales causas de las disputas.

A diferencia del caso brasileño, México es un país federal que, a través de la ley de coordinación fiscal, las entidades federativas ceden sus potestades tributarias a la federación a cambio de recibir recursos. “Impuestos al ingreso, a las ganancias, al valor agregado, los especiales al consumo, entre otros, forman parte de una recaudación federal participable, que luego se distribuye a las entidades federativas a través de un Fondo General de Participación”, dice María Eugenia Romero, director General Adjunto de Impuestos Directos de la Secretaría de Hacienda de México. A su vez, remarca que “entre el 80 y 90% de los ingresos de los estados son de origen federal”, siendo el impuesto a la renta y el IVA las fuentes de ingreso más importantes del gobierno. Si bien el impuesto a la propiedad inmobiliaria es competencia de los más de 2000 municipios mexicanos, su recaudación es muy baja y no llega al 0,9% del PBI.

La ley de ingresos de 2010 estima que la Recaudación Federal Participable será de 1 billón 655 mil 462 millones de pesos mexicanos, aproximadamente u$s 134.000 millones. Según Romero, el Fondo General de Participación posee dos coeficientes que permiten un reparto más igualitario. Ellos son el componente de carácter redistributivo y el de carácter resarcitorio, y cada uno representa un 46% del fondo. El primero dota de “mayores ingresos a aquellos estados más rezagados o con más problemas de marginación”, mientras que el resarcitorio premia a las provincias fuertes que cumplen sus metas. “Esto se hace con el espíritu de que tengamos un país sin tantas diferencias”, aclara la funcionaria mexicana.

En la Argentina, el cuchillo que divide las porciones de la torta impositiva va perdiendo su filo por la división, por las peleas. Oscar Cetrángolo, economista de Cepal, considera que los países de la región tienen “disparidades productivas muy fuertes” en comparación con las naciones europeas, que se caracterizan por los desarrollos similares de sus regiones. “El producto por habitante de Buenos Aires es nueve veces el de Formosa. Entonces no sólo se necesitan transferencias, sino que hay que lograr una provisión de servicios más homogéneos”, plantea Cetrángolo.

Para Capello, “las actuales disputas políticas y la cercanía de una elección presidencial hacen casi imposible” una reforma integral del sistema tributario que permita armonizar los niveles de gobierno y balancear el reparto entre Nación y provincias. Sin embargo, destaca que es importante que la reforma “posible” sí vaya en ese sentido. “La reforma parcial debería aprovechar el actual aumento de la recaudación ante la incipiente reactivación económica para incrementar progresivamente la participación de las provincias en el reparto de la renta federal”, sintetiza el vicepresidente de Ieral. Por su parte, Rezk enfatiza que “el dictado de una nueva ley de coparticipación va a significar la segunda refundación de la república”, y en la medida en que no se dicte, “estaremos incumpliendo con la Constitución”.



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